● 国泰基金吴向军：地方债改革如何借鉴海外经验
国泰基金上周（2013.12.8–2013.12.14）本周国际市场评论
这几天大家的焦点都在中央经济工作会议上。昨天中央经济工作会议结束，提出明年经济工作的6项重点。其中最引人注目的是防范债务风险成为6项重点之一。这里的债务风险被明确指明是地方政府性债务。可见，中央政府对地方债务水平非常紧张，看起来理顺地方债务问题已经箭在弦上。近期允许地方政府发行债券的呼声逐渐高涨，中国到底是否应该放开地方政府发债？国外地方债的历史非常悠久，有什么可以借鉴的？我以前曾经就此问题做过一点分析，现在这里再重述一下。
有人说，中国的大多数地方政府不能发债，干脆让他们发债，不就解决问题了吗？事情当然没有这样简单。任何组织，无论政府或企业要发债，一定要有机制保障还债能力。如果到期不能还债，就应当有机制保障债权人索债能力。中央政府能够增税，也能够通过印钱引起通胀来让债务贬值来还钱。所以中央政府的本币信用一般是最高的。企业无法还债，可以通过变卖资产来还债，其信用等级由其资产负债率、现金流等指标决定。而地方政府发债，一般来说无法变卖资产还债，债务人索债的能力也有限（怎么把市政府大楼抵税卖掉？）那就必须在发债的时候予以考虑设计。
美国的地方债起始于200年前，现在是国际市场最大的地方债市场。19世纪上半叶，美国人口急剧膨胀，大量城市凭空而起。许多城市大量发行地方债用于城市建设。但是19世纪70年代的大萧条使得无数地方政府破产，地方债市场也受到了极大的打击和改变，后果非常严重，以致美国大多数州宪法都不允许政府有赤字，任何支出一定要有收入或债券支持，地方债的发行也相应有很多限制。
美国各级地方政府一般发行税收支持债券（General Obligation Bonds）或者收入支持债券（Revenue Bonds）。
即使是上述两种有税收或收入支持的地方政府债券也有可能违约。违约的原因一般是当地经济恶化，税收或收费水平大幅下降，致使原先计划好的税收或收入无法达成。美国底特律等市政府破产就是这个原因。底特律市政府也可以变卖一部分资产，但是必须要大幅削减支出（市民福利，市政和教育支出，政府雇员的工资、退休金等）以换取债权人减记部分债务
中国税收权属于人大，地方政府没有权力提高税率和开设新税种，也无法发行货币。怎么发税收支持债？现在的基础建设项目如地铁、铁路等连利息都付不出，怎么发收入支持债？即使有些项目的收入能够覆盖债务，也没有法律要求这些收入会完全用于还债。没有任何税收或收入支持就发债，债权人也没有权力开除市长，变卖政府大楼，那么地方政府就没有还款约束。地方政府如果有发债权，债务实际上就是中央政府的债务。这一点，中央政府非常清楚。所以，至今也只有少数几个省市能够发债，而且都是中央政府担保的。
中国经济如今面临严峻的转型压力，不改革就转型成功是无法想象的。地方债的改革就是一个缩影。税收制度和财政制度的改革一定要先行。地方人大（或政府）需要有自己的征税权。地方政府也要有一定的破产（或惩罚）机制。地方财政也需要改革，收支透明，量入为出，重大支出需要人大同意并有税收或收入支持。在这些改革发生之前，地方债市场应该缓行。无中央政府担保，无税收和无收入支持，无破产或违约惩罚的地方债将比影子银行更加可怕。
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